鄉(xiāng)村振興是革命不是改良——關于鄉(xiāng)村振興幾個問題的思考
2022-08-09 17:02:18
來源：西部大開發(fā)雜志
分享到
一、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國農業(yè)農村發(fā)展史上的一場史無前例的深刻革命，其意義遠遠超過了新農村建設
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是中華民族幾千年來發(fā)展史上的第一次。這是黨中央從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)、著眼于實現(xiàn)“第二個百年”奮斗目標、順應億萬農民對美好生活的向往，在總結建國，特別是改革開放以來“三農”工作歷史經驗和教訓的基礎上做出的長遠戰(zhàn)略決策。如果說我們黨第一個百年在農村的奮斗目標是讓農民能夠溫飽，歷史性解決數(shù)千年來都沒有解決的絕對貧困問題，過上全面小康生活；那么，我們黨第二個百年在農村的奮斗目標就是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化，讓億萬農民過上與市民一樣的幸福生活。改革開放四十多年來，中國農民的生產方式發(fā)生了從人扛牛拉到主要依靠農業(yè)機械的質的變化，但生活方式從本質上講還是傳統(tǒng)的。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興之后，中國農民的生活方式將會發(fā)生從未有過的質的變化，中國農民將徹底告別幾千年來傳統(tǒng)的生產生活方式，實現(xiàn)從來沒有過的“生活富裕”。因此，鄉(xiāng)村振興與新農村建設和以往所有的農村發(fā)展相比，是質變、是革命，而不是改良，它的意義比新農村建設意義要深遠得多。
鄉(xiāng)村振興的總體要求與新農村建設的總體要求，雖然都是五句話、二十個字，但鄉(xiāng)村振興內涵更豐富，要求更高。一是標準更高了，從生產發(fā)展到產業(yè)興旺，從生活寬裕到生活富裕；二是內容更全面了，五句話包括了鄉(xiāng)村產業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興五大振興；三是路徑更清晰了，既要從宏觀上建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，又要深化農村內部產權制度改革和經營體制改革，以改革推動鄉(xiāng)村振興；四是措施更得力了，要求五級書記抓鄉(xiāng)村振興，特別要求縣委書記要當好鄉(xiāng)村振興的“一線總指揮，”堅持“四個優(yōu)先”；五是有“三步走”的時間表；六是制定并頒布了《鄉(xiāng)村振興法》，上升到了法律層面。
二、鄉(xiāng)村振興，不是村村振興，一定要先搞好縣域村莊布局調整規(guī)劃，重點建設中心村
村莊，是農民生產生活的傳統(tǒng)家園，是我國農村社會發(fā)展的基本單元，是農耕文明留給我們的寶貴遺產，是人們記住鄉(xiāng)愁的永恒精神家園。皮之不存，毛將焉附。沒有了村莊，以村莊為載體的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化怎么保存！所以，無論農村怎么現(xiàn)代化，村莊都必須保留，城鎮(zhèn)化不等于要消滅村莊。但也必須看到，改革開放以來，在很多村莊發(fā)生了翻天覆地的變化，呈現(xiàn)出嶄新面貌，煥發(fā)出勃勃生機的同時，也有一些村莊，逐漸變得衰落、荒蕪，成了“空殼村”，有的甚至已經消失。隨著今后工業(yè)化、城市化以及農村自身的不斷發(fā)展，今后肯定還會有不少村莊消失或被撤并，同時，也會有一些村莊做大做強，使農民的居住方式由分散轉變?yōu)榧s，這也是發(fā)展的大勢和規(guī)律。
遵循鄉(xiāng)村的變化趨勢和發(fā)展規(guī)律，思考的必然結論是鄉(xiāng)村振興應該是整體上振興，并不是現(xiàn)存的所有村莊都一定要保留，都要振興。應當有所為有所不為。對于產業(yè)興旺、經濟實力強、集體經濟發(fā)達的村；地處交通要道、發(fā)展?jié)摿Υ蟮拇?；人口多、?guī)模大的村；有民俗特色、有保留價值的村；特別是發(fā)展水平較高的“明星村”，應該作為中心村保留下來，并作為鄉(xiāng)村振興工作的重點。“中心村”將是未來社會主義美麗鄉(xiāng)村的主體形式。要集中有限的人力財力物力，做大做強中心村，加快推進城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務向中心村延伸。對中心村,要做好“多規(guī)合一”的村莊綜合規(guī)劃，堅持先規(guī)劃后建設，通盤考慮土地利用、產業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承。規(guī)劃標準要高,功能要全,要充分考慮長遠,留足發(fā)展空間，分別提出近期、中期、遠期發(fā)展建設目標。不僅要滿足眼前需要,還要適應今后長遠發(fā)展的需要；不僅要滿足村莊現(xiàn)有人口的需要,還要考慮到今后向中心村轉移集中人口的需要；還要考慮到未來村莊功能的變化。具體來講，“中心村”除了水電路氣網和電商、超市等硬件設施必須具備外，還應該有一所與城市沒有質的差別的中心小學，鄉(xiāng)風文明的鄉(xiāng)村不能沒有朗朗的讀書聲，不能把學校都集中到城鎮(zhèn)去；一所基本現(xiàn)代化的幼兒園；一個達到一定數(shù)量的圖書室或文化室；一個能夠做到“小病不出村”、基本功能齊全的小型醫(yī)院或幸福院，還有其他基本設施。“中心村”的具體規(guī)模要因地制宜，客觀自然條件較好的地方一般應在5000——10000人左右，甚至更多，山區(qū)丘陵地區(qū)應在3000——5000人左右?？傊?，要用興旺的產業(yè)、健全的公共設施和優(yōu)質的服務把其他村莊的農民吸引到“中心村”。“中心村”當然包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的村，一些條件較好、有基礎的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的村，還可以規(guī)劃建設成小城鎮(zhèn)。
周邊的村莊應當向中心村靠攏或者合并?；A條件很差、地處偏遠的村莊，要努力動員整村搬遷。當然，這樣做，必須是在尊重群眾意愿的前提下，不能搞強迫命令。群眾暫時不愿意的，可以等一等。脫貧攻堅當中的移民搬遷實踐證明整村搬遷是可以做到的。對非中心村，基礎設施建設的標準以滿足當前生產生活需要即可，應引導其把有限的資源主要投入在發(fā)展產業(yè)上，一般不再搞新的基礎設施建設項目。一定要總結和接受新農村建設中“村村通”的教訓，道路、巷道都用水泥硬化了，才過去了十多年，有的村現(xiàn)在已經成了“空心村”。雖然中國目前已經發(fā)展成為世界第二大經濟體，但全國現(xiàn)有261.7萬個自然村、69.15萬個行政村，要做到村村振興，從建設成本上分析，也是不可行的。與建設中心村相適應，應該允許農民跨村申請宅基地，并放棄原來的宅基地。
為此，各地在推進鄉(xiāng)村振興中，當務之急是做好縣域村莊布局規(guī)劃。這個規(guī)劃，要在集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷撤并類的基礎上，把縣域內的現(xiàn)有村莊進一步簡化為中心村(保留村)和非中心村（撤并村）。有關研究表明，預計到2035年我國城鎮(zhèn)化率達到75%左右，屆時鄉(xiāng)村人口將下降到3.6億。縣域村莊布局規(guī)劃應以此為依據，推算2035年時本縣的鄉(xiāng)村人口，再按5000—10000的人口規(guī)模估算出應該保留的中心村數(shù)量。
三、經營鄉(xiāng)村，振興鄉(xiāng)村，盤活以宅基地為主的農村非經營性建設用地使用權
改革開放以來，我國城市化發(fā)展迅速，最根本的一條經驗就是經營城市。城市能用農民的土地經營城市，農民當然也能利用自己的土地經營鄉(xiāng)村。從大道理上講，農民應該擁有這個權利，經營鄉(xiāng)村應該是行得通的，但在實踐當中，具體的路徑和方法還需要探索和創(chuàng)新。過去我們以城鄉(xiāng)分割二元體制為基礎的相關法律和政策剝奪了農民以土地為基礎的發(fā)展權利，現(xiàn)在要打破城鄉(xiāng)分割的舊體制，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就應該把這個權利還給農民。新的《土地管理法》及其《實施條例》放開了農村經營性建設用地，實現(xiàn)了與國有建設用地同權同價，這是一個很大的進步。但問題是農村的經營性建設用地數(shù)量很有限，全國只有4200萬畝，而且已經用得差不多了，特別是對于原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達，經營性建設用地存量很少的中西部地區(qū)來說，這個政策是畫餅充饑。所以，對全國農村來講，特別是對中西部農村來說，習近平總書記關于宅基地“三權分置”的理論對搞活農村非經營性建設用地，有非常重大的現(xiàn)實意義。根據這一理論，國家有關部門和一些省市已經出臺了盤活農民閑置宅基地和廢棄的集體公益性建設用地的政策，但力度還不夠大。目前對于集體建設用地主體部分——宅基地的流轉制度改革仍未取得大的突破，宅基地的交易條件和范圍仍然受到嚴格的約束，宅基地及地上附著的農民房屋依然是“沉睡”的資產。應該進一步加大農村宅基地的改革力度，真正“破解農村的地自己用不上、用不好”，創(chuàng)新實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興推進路徑。
土地是財富之母親。根據第三次全國國土調查主要數(shù)據公報，目前全國城鎮(zhèn)建設用地15526萬畝，占城鄉(xiāng)建設用地總量的32.06%，村莊用地32903萬畝，占67.94%，后者是前者的2.12倍。而在15526萬畝的城鎮(zhèn)建設用地上常住人口是9.1億，占近64%；在32903萬畝村莊用地上常住人口是5.1億，占36%。這說明農村建設用地的使用效率很低，盤活利用的潛力很大。如果我們通過建設中心村的辦法，把一般村莊的農民集中遷移到中心村，讓農民從傳統(tǒng)分散粗放的居住方式轉變?yōu)榧s的居住方式，把農村比城鎮(zhèn)多出的17370萬畝建設用地的1/3（5790萬畝），通過增減掛鉤的辦法用到城鎮(zhèn)，假定每畝按40萬元出讓，就能籌集到23.16萬億元的巨額資金用于鄉(xiāng)村振興，平均每個行政村3349萬元（目前全國現(xiàn)有69.15萬個行政村）。如果將3個村合并為1個村，平均每個村就有1億元的投入。這將從很大程度上緩解鄉(xiāng)村振興的投入瓶頸，解決農民端著金碗討飯吃的問題。因此，農村的非經營性建設用地是一筆極大的財富，農民宅基地的改革將是鄉(xiāng)村振興的最大紅利。實施這種辦法，前提是要建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，才能使農民利益最大化。
從國家角度來講，今后工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展還要用地，但受18億畝耕地紅線的限制，決定了今后只能主要在農村的存量建設用地上想辦法。農村需要盤活建設用地解決鄉(xiāng)村振興的資金難題，工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展需要農村的建設用地解決發(fā)展用地，所以說，通過建設中心村提高農村宅基地使用效率，并用足用活國家城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，完全可以實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村雙贏。為此，國家還應出臺專門政策，鼓勵已經在城鎮(zhèn)買房、有穩(wěn)定就業(yè)的進城農民自愿有償放棄農村的宅基地。還應總結推廣有的地方“點狀供地、帶狀供地”的做法，滿足鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)村自身發(fā)展的建設用地需求。進行這種改革，不僅能使城郊型、有區(qū)位優(yōu)勢的村莊受益，而且能極大促進遠離城鎮(zhèn)、以農業(yè)為主、沒有條件發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和康養(yǎng)的大多數(shù)村莊加快發(fā)展。
這種思路并不是空想，在全國，特別是在東部發(fā)達地區(qū)的一些明星村莊，實際上就是走的這條路子，只不過是沒有叫做“經營鄉(xiāng)村”而已。進行這種改革，還需要從政策上打通整村搬遷騰出的成片宅基地和農民目前已經閑置的宅基地轉為經營性建設用地的通道，或者不再把農村的建設用地區(qū)分為經營性建設用地和非經營性建設用地，只區(qū)分為正在使用的建設用地和閑置建設用地，凡是閑置的建設用地都允許進入土地市場進行有償出讓，都允許農民集體經濟組織，或與社會資本合作開發(fā)。
觀念一變天地寬。從經營鄉(xiāng)村的理念來看，鄉(xiāng)村可以“經營”的資源、資產絕不僅限于土地。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展，目前在我國還只是一種傾向或苗頭的逆城鎮(zhèn)化一定會成為一種普遍趨勢。人們向往田園風光、詩意山水、鄉(xiāng)土文化，民俗風情、農家美食，追求與自然和諧相處的鄉(xiāng)村慢生活成為一種時尚。新鮮的糧食蔬菜、可以盡情呼吸的清新空氣、一望無際的田園風光，等等，這些農民早已習已為常的生活元素正在成為市民新的生活價值追求。當城市病愈演愈烈時，人越多，車越堵，樓越高，空氣污染越厲害，人們才發(fā)現(xiàn)，原來鄉(xiāng)村最宜居，鄉(xiāng)村生活最美好，鄉(xiāng)村讓人更向往。在這種大背景下，鄉(xiāng)村的新鮮糧菜、清新空氣、田園風光、良好生態(tài)、甚至荒涼都有可能成為一種直接或間接的資產或資本。貴州在農村產權制度改革中，就發(fā)明了一種股份形態(tài)，叫“風光股”?？梢姡灰c時俱進，轉變觀念，投入必要的資金，就能把這些潛在的資產或資本開發(fā)出來，轉化為現(xiàn)實資本，為鄉(xiāng)村創(chuàng)造出新的業(yè)態(tài)、新的就業(yè)機會、新的增收渠道的，促進鄉(xiāng)村振興事業(yè)更好更快的發(fā)展。
四、要順應農村目前發(fā)展“分久必合”的大趨勢，重點發(fā)展新型農村集體經濟
改革開放四十多年來，我國農業(yè)農村通過實行家庭承包經營制度，成功地解決了十幾億人口的吃飯問題和幾億農民的溫飽問題，實現(xiàn)了全面小康，農村經濟獲得了巨大發(fā)展，更為本質的是農村生產力結構發(fā)生了質的變化，農業(yè)生產方式實現(xiàn)了從“人扛牛拉”到“機器耕種”的歷史性轉變。1949年，我國農用拖拉機總動力只有7.35萬千瓦，聯(lián)合收割機僅13臺。到2018年，全國農機總動力達到10億千瓦左右，拖拉機總數(shù)達到2240萬臺。目前全國農作物耕種收綜合機械化率超過71%，小麥生產基本實現(xiàn)全程機械化，玉米、水稻耕種收綜合機械化率超過80%。我國農業(yè)生產方式已經實現(xiàn)從主要依靠人力畜力到主要依靠機械動力的歷史性轉變，農村生產力水平與農村改革初期相比上了一個大臺階，農業(yè)生產力結構發(fā)生了質的變化。由此產生了一個新的矛盾——家庭承包經營這種生產關系與發(fā)展提升了的生產力不適應的矛盾已經普遍顯現(xiàn)出來。一是家庭承包經營與提高農業(yè)機械化效率的矛盾，二是家庭承包經營與推廣農業(yè)新技術的矛盾，三是家庭承包經營與發(fā)展適度規(guī)模經營的矛盾，四是家庭承包經營與農產品質量安全的矛盾，五是家庭承包經營與生態(tài)文明建設的矛盾，六是家庭承包經營與進一步提高中國農業(yè)勞動生產率和農產品國際競爭力的矛盾，等等。這種體制還存在重當前、輕長遠，重視農戶個體利益、忽視農民集體利益的兩大弊端。
根據上述情況，我們可以做出一個重大判斷——農村生產力與生產關系這一基本矛盾，生產關系現(xiàn)在又重新上升為矛盾的主要方面，現(xiàn)行的生產關系已經落后于或不適應極大發(fā)展了的生產力性質的要求。鄧小平同志早就指出：“中國社會主義農業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產承包責任制，這是一個很大的進步，要堅持長期不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經營，發(fā)展集體經濟。這又是一個很大的進步，當然這是很長的過程。”歷史再一次表明，鄧小平同志不愧是具有遠見卓識的偉大的政治家。當前農村生產力與生產關系愈來愈不適應的現(xiàn)狀表明，他所預言的“第二個飛躍”已經來臨，“分久必合”已經成為農業(yè)農村發(fā)展的必然趨勢。
近幾年搞的農村產權制度改革，實質就是重新調整農村生產關系，改革現(xiàn)行的農業(yè)經營體制，大力發(fā)展各種形式的農民合作社，引進社會資本，培育家庭農場，其中的重點是發(fā)展新型農村集體經濟。沒有集體經濟做支撐，就不可能實現(xiàn)高質量的共同富裕。鄉(xiāng)村振興必須是億萬農民群眾共同富裕的鄉(xiāng)村振興，不能到了第二個百年的時候，農業(yè)農村整體都現(xiàn)代化了，而農民之間的貧富差距依然很大，那就不是我們期待的現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興。
五、改革鄉(xiāng)村發(fā)展建設的實施方式，由以“條條”操作為主變成以“塊塊”掛帥。
多年來，我們農村的發(fā)展建設方式都是農業(yè)部門管產業(yè)，建設部門管房子，交通部門管修路，衛(wèi)生部門管廁所，教育部門管學校、生態(tài)部門管環(huán)境，電力部門管通電，等等。這種如同交警站崗、各管一段的做法，沒有統(tǒng)一規(guī)劃，雖然錢花了，但綜合效果很差，并沒有“舊貌換新顏”感覺。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是要徹底改變農民幾千年來的傳統(tǒng)落后生產生活方式，讓農民過上與市民基本一樣生活，在原有的舊村莊基礎上修修補補是很難做到的。另外，農民為什么窮，就窮在蓋房上，農民幾乎代代都要蓋房，無法形成財富積累。這一次鄉(xiāng)村振興，就要結束農民代代蓋房的歷史，讓農民的房產與市民的房產一樣，也具備財富積累的功能。
為此，首先必須要制定包括產業(yè)發(fā)展、基礎設施、土地用途、教育醫(yī)療、環(huán)境衛(wèi)生、農民住房等等內容，能管三、五十年的綜合性中心村村莊規(guī)劃。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要順利實施，搞好規(guī)劃是前提。即使今后農民自己蓋房，也必須有規(guī)劃設計，必須符合村莊規(guī)劃，要經過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準，對房子風貌風格實行管控。再也不能農民蓋成什么樣子就蓋成什么樣子，想在哪里蓋就在哪里蓋。不同規(guī)劃內容要相互照應協(xié)調，比如，這個村適宜發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，產業(yè)發(fā)展就要有采摘觀光的功能。其次，規(guī)劃制定好后，有關條條部門只出錢、提要求、管驗收，具體實施操作交由縣級政府全權負責，統(tǒng)一實施。再其次，實施過程中要改變一次只干一件事的做法，把全縣的中心村按照先易后難的原則排個隊，一個村一個村，水電路訊網和排污，軟件硬件一次過。今后再也不翻燒餅，窮折騰。產業(yè)發(fā)展按規(guī)劃逐步實施。沒有列入中心村的村莊一律不再列入建設對象。有的地方直到現(xiàn)在還提出30戶以上的村莊都要修硬化道路，這種做法實際是在浪費有限的資金。第四，實踐證明，要把一個傳統(tǒng)的舊村莊改造成美麗宜居的新村莊是很難做到的，花錢多、效果差，還節(jié)約不出土地。相反，凡是按照統(tǒng)一規(guī)劃新建的村莊效果都很好。因此，“不能大拆大建”的要求從總體上是對的，但不能絕對化。應該根據各個村莊的具體情況，能改造的改造，不能改造的在廣泛征求群眾意見，在絕大多數(shù)群眾自愿的基礎上，選擇適當?shù)牡刂?，走新建的路子，把三、五個，甚至更多的村莊合并成一個中心村，建設出一個完全能夠滿足農民新的生產生活方式，根本上不同于舊村莊的美麗宜居的新村莊。這樣既能通過增減掛鉤政策解決建設新村的資金問題，還能節(jié)約出大量的建設用地，解決國家繼續(xù)工業(yè)化城鎮(zhèn)化用地問題。（文/鄭夢熊）
?。ㄗ髡呦店兾魇∪嗣裾瓍⑹?、陜西省委農工辦原主任，現(xiàn)任陜西省決策咨詢委員會農業(yè)組組長、陜西省村社發(fā)展促進會名譽會長）
返回頂部